治霾不是高油价的挡箭牌

森林船夫

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      近日，发改委网站发布消息，暂缓调整国内成品油价格。发改委称目前一些地区以臭氧、灰霾污染为特征的复合型污染日益突出，机动车尾气排放是造成空气污染的重要原因之一。较高的成品油价格可以抑制成品油消费，保护环境，改善空气质量。

      12月1日，发改委降过油价以后，国际原油价格继续下行，跌到每桶37美元以下，为2009年2月以来的历史低点。研究机构按此计算，12月16日的油价应该每吨调低160余元，每升下调0.12-0.14元。在油价调整的窗口，发改委发出了暂缓调整成品油价的通知。

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      暂停调价没有法律依据

      现行油价管理框架是2008年确立的，随后发布了《石油价格管理办法》，2013年进一步调整油价管理政策，缩短油价调整周期等。且不论政策调控油价是否合理，单论政策本身，既然有《石油价格管理办法》，油价的调整就应该依据规则来制定，原油价格跌，就应该降成品油价格。

      发改委声称是“根据现行成品油价格形成机制的有关规定，暂缓调整国内成品油价格”，从《石油价格管理办法》的条文来看，唯一有可能授权的条款是第六条，条文规定“当国内价格总水平出现显著上涨或发生重大突发事件，以及国际市场油价短时内出现剧烈波动等特殊情形需对成品油价格进行调控时，依法采取临时调控措施，由国家发展改革委报请国务院批准后，可以暂停、延迟调价，或缩小调价幅度。当特殊情形消除后，由国家发展改革委报请国务院批准，价格机制正常运行。”

      很明显，发改委可以动用该条款的依据是“发生重大突发事件”。发改委提出了雾霾等环保诉求，但是，华北地区的雾霾已经延续多年，显然不是突发事件，从事件的重要程度来看，也非重大，因为今年以来，全国的红色预警仅有北京一个城市发生过一次。这个理由根本不够授权发改委行使“暂缓调整国内成品油价格”的权力。

      如果要针对雾霾变更油价调整的规则，那也应该先有规则后有油价，在新规则未出之前，应该执行现有的油价调整规则，而不是暂停现有的规则，再“抓紧完善新形势下成品油价格形成机制”。发改委怎么可能将正在执行的政策未经程序修改，就直接暂停执行，置ZF信用于何处？ZF的权威何在？

      环保治理不是高油价的挡箭牌

      商品的价格由供需决定。但我们可以看到，多个领域都存在价格管制的情况，如电力领域，以保护消费者的名义，ZF管制电价，最终让百姓空包、电网吃饱；水价、油价、出租车运价等多项价格管理，最终也落入这种结局。额外的价格管制会造成市场供需的扭曲，最终损及资源配置效率。这也是中央ZF多次强调要让“市场在资源配置中起决定性作用”的原因。

      上调油价可以抑制居民用车，最终降低汽车尾气排放，但这并不意味着为了治理雾霾，就可以阻止油价下跌。为什么？

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      首先，原油价格下跌，按竞争市场的机制，成品油价格也会跟随下降。发改委暂停调价，意味着中石油、中石化等公司坐享差价，石油公司是独立的法人机构，是商业公司，暂停调价变相地变成强制消费者向商业公司输送额外的利润。以治霾为名的价格控制，环境能不能得到改善还未可知，石油公司的利润确是实实在在的增长。

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      其次，油价可以影响环保。但在政策制定上，这是两件事情，决策机制完全不同，牵涉的利益群体也不尽相同，油价的形成是由原油、炼油、零售等市场环节形成的，是车主和石油公司之间的关系，而环保是广大百姓（污染承受者）与污染产生者（钢厂、车主、石油公司的油品标准）等的关系。涉及利益主体的差异，使得油价和环保不能简单放在一起。

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      按照发改委的逻辑，如果什么东西会造成污染，就应该控制价格，抑制需求，那么煤炭在整个华北地区的使用，其污染、对雾霾的促进作用恐怕要远远大于汽车尾气，那么是否应该在目前煤炭价格下行的趋势中，不让煤炭降价、甚至维持较高的煤价？

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      有意思的是发改委也是一直是发展汽车工业的积极推进者，不管是几年前的汽车下乡政策，还是今年以来的小排量车辆购置税减半征收，都是朝着鼓励汽车消费的方向前进。如今，一方面鼓励汽车消费，另一方面又在为抑制用车阻止油价下跌，政策的制定方向错乱、自相矛盾。

      退一步讲，如果真的只能通过提高油价来抑制需求，那也只能是提高成品油的税收比重，以税的名义向成品油消费者征收庇古税（根据污染所造成的危害程度对排污者征税，用税收来弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距，使两者相等），所得税收用于改善环境，而不是保持高油价，让石油公司占便宜。发改委“维持油价”政策的背后俨然成为两桶油的利益代言人。

      环保政策当如何制定

      治理雾霾非常重要，至少在北京应该是异议最小的公众诉求。但治理雾霾并不代表首先要拿车主开刀。我们应该首先搞清楚雾霾的成因，按对雾霾的贡献大小，分清轻重缓急，然后再计算环保的收益与成本，制定环保政策。

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      首先看雾霾的成因。12月13日环保部向媒体发布了对华北地区22城市（区）环保综合督查结果，范围覆盖华北六省（区、市）。结果显示，华北大气污染进程的第一大因素是以重工业为主的产业布局和以煤炭为主的能源结构，煤炭在能源消费结构中占比近90%，远超过全国平均水平。其次，农村环境问题突出，环保能力不足，环境监管薄弱，“三尘”、“三烧”污染屡禁不止，也是大气污染的一大原因。

      很明显，要治理华北的雾霾，要先治理产业结构和能源的消费结构，要改变河北的重工业产业布局，要降低煤炭的消费比重，这两个牛鼻子不抓住，其他功课做再多也作用寥寥，发改委的环保急就章政策，有避重就轻之嫌。

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      其次，开车当然会有污染，在北京等市区对雾霾的贡献也很大。但这也要分清楚哪种油哪种车对雾霾的贡献最大。柴油因为油品和使用车辆的尾气排放控制不达标，对雾对雾霾的贡献要远远大于汽油。北京夜间的雾霾很严重，正是因为夜间以货运为主的柴油车可以进城。中国成品油的油品不达标、过多老式汽车排放标准不达标也是汽车整体排放致霾的重要原因。

      再次，解决了上述问题以后，才轮到如何平衡汽车消费和环保两者的关系。再高标准的汽车都会有排放，一面是车主的通行权利，一面是广大群众的环保要求。显然，两者关系的平衡，不是发改委、环保部能决定的，应该通过充分的公共讨论，经人大立法来平衡不同利益的诉求。在此前提下，抑制成品油的消费可以通过征税、征拥堵费、提高排放标准、提高成品油品质、拼车合乘等等。

      这就出现了另一个问题，以治霾为由，去年年底到今年年初，财政部三次上调成品油消费税，按2013年成品油消费量进行估算，三次税率提升每年就为中央ZF增加460亿、710亿和390亿元税收。照此估计，三次提税为2015年税收增长的贡献将超过1600亿元，相当于2014年税收的1.54%。这么多的税收，到底用在哪里，如何治理雾霾，治霾的绩效如何，我们都不得而知。在这种情形下，恐怕再高的油价、再高的税收都不能解决问题。治霾的收益和成本必须放在公众的视野下，才能发挥作用。

      即使如此，北京治霾还有一个很大的困难。北京的公车数量庞大，公车因为预算软约束，对油价、征税、提高排放标准等等，全都不敏感，所以要在汽车使用环节治理雾霾，还需要大幅削减北京的公车数量，这样才有可能让相关公共政策发挥作用。

枫林晚

好像“法治社会”这个词   现在不怎么提了

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真是奇葩